统筹城乡发展，强化农业农村发展基础

　　三农问题一直是国考申论的重大热点问题，且是迄今为止涉及相关考试内容最多的领域，较多地受到中央、国家机关公务员考试申论命题者的偏爱。比 如，2005年国考申论材料完全围绕着如何解决农村农民问题来设计的;2007年的国考也是围绕着农村土地的流失来考察土地可持续开发、利用、保护的问 题;2008年怒江水电资源的开发涉及怒江流域三农的发展以及移民的生存问题;2009年考的是粮食安全问题。所以说，农村、农民、农业问题非常重要。这 不仅在于其在我国经济社会发展中的基础性地位，而且在于农村、农民、农业问题和很多社会问题都有着密切的联系，农村教育，农民医疗，农业可持续发展，农民 工权益保护及子女上学，生态环境保护，食品安全，资源节约，城乡经济、文化、社会协调发展等等，可以和很多考试点联系在一起考查。

　　本题的命题切入点主要有：

　　健全土地承包经营权流转市场;统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局。中心和主旨是既有贯彻落实科学发展观的内容，也有构建社会主义和谐社会的内容。本题我们着重就土地承包经营权流转和统筹城乡发展来作分析和梳理。

　　近年来与本题相关的申论考试内容主要有：

　　2009年，中央、国家机关，粮食安全和产业结构升级问题。

　　2009年，辽宁省，土地承包经营权流转方式问题。

　　2009年，海南省，土地承包经营权流转方式问题。

　　2007年，中央、国家机关，农村土地流失和可持续开发问题。

　　2007年，云南省，城乡差别带来的农村、农业发展问题。

　　2006年，湖南省，建设社会主义新农村的困难和举措。

　　时事链接

　　★2009年12月27日至28日，中央农村工作会议在北京举行。会议讨论了《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村 发展基础的若干意见(讨论稿)》。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉出席会议并讲话。会议强调，当前农业农村发展面临的形势依然十分严峻，长期制约 因素尚未根本消除、有些还会进一步加重，新的矛盾问题不断显现、有些还难以预料，2010年将是更为复杂而又十分困难的一年。我们必须进一步增强责任感、 紧迫感、使命感，坚定信心、振奋精神、乘势而上，着力在经济发展方式转变和经济结构调整中继续加强农业基础，在统筹城乡发展中继续加快农村经济社会发展， 在保障和改善民生中继续增进农民福祉。会议强调，2010年是实施"十一五"规划的最后一年，是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、保持经济平稳较快发展的 关键一年。做好农业农村工作，关系全局、意义重大。

　　★2010年1月31日，中共中央、国务院发布了《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。这已经是从2004年 以来，连续7年中央一号文件涉及三农问题。为什么中央一号文件又姓"农"，一个根本的原因就是，虽然从2004年中央一号文件就再次重提三农问 题，2004年一号文件就提到增加农民收入，但历经7年，城乡收入差距仍旧在不断拉大，农民工就业问题仍旧十分严峻，农村社保、医疗问题仍待解决，这些问 题会影响到农村以及整个社会的祥和稳定。与此同时，2009年又是深受金融危机影响的一年，在这期间，虽然我们在粮食生产、农民增收、农民工就业问题方面 都做得比预期的好，"但当前农业农村中还面临着很多新的问题和挑战。"在2月1日召开的新闻发布会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说。 陈锡文还介绍这些挑战有：农业基础设施很薄弱;农民就业压力越来越大;农村投入需求非常之大，但目前国家的财力偏紧;农产品价格的形成因素更加复杂，指导 农村工作增加了难度等。虽然连续7年中央一号文件都姓"农"，但2010年一号文件与往年一号文件是"姓"同而"意"不同。陈锡文首先强调这次农村一号文 件主要夯实农业基础，他还用二十个字来概括2010年和今后一段时间农村工作的基本思路，那就是"稳粮保供给，增收惠民生，改革促统筹，强基增后劲"。

　　★"坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农 村建设良性互动。"温家宝总理在政府工作报告中提出的加快推进城镇化要求，在代表委员中引起热议。"城镇化，是今年政府工作报告的最大亮点。它有利于刺激 消费，带动投资，是扩大内需的巨大引擎。"民建中央副主席、经济学家辜胜阻在接受记者采访时说。民建中央在关于《推进农民工市民化、促使城镇化协调发展》 的提案中指出，目前中国的城镇化率还不到50%，据有关专家估算，城市化率每提高一个百分点，将新增投资需求6.6万亿元，能够替代10万亿元出口。全国 政协委员、经济学家厉以宁认为，农民进入县城，要房子，要马路拓宽，需要水电，学校，文化等服务设施。这一点上全世界其他地方没有比中国更大的城镇化建设 工程。城镇化与新农村建设是密不可分。城镇化需要从农村大量吸纳二、三产业从业人员，新农村建设需要把更多的农民转移到二、三产业中去。加快新农村建设， 为城镇化推进提供强大的动力之源，城镇化的加速发展反过来又为新农村建设提供更加有力的支撑。

　　一、重要论述

　　统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业 基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任 务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力， 确保国家粮食安全。加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平。以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县城经济，多渠道转移农民就业。提高扶贫开发 水平。深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土 地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发 展。培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用。

　　解析：本段对于"三农"问题的论述最突出的地方在于强调要通过统筹城乡发展来推进社会主义新农村建设，统筹兼顾是科学发展观的根本方法，统筹城 乡发展是贯彻落实科学发展观的五个统筹之一，各位考生应当充分理解统筹城乡发展对当前贯彻落实科学发展观、推进社会主义新农村建设、解决"三农"问题的重 要意义。

　　"建设社会主义新农村"并不是最近提出来的，20世纪50年代就曾用过这一提法。改革开放以来，至少在1984年中央1号文件、1987年中央 5号文件和1991年中央21号文件即党的十三届八中全会《决定》中出现过这一提法。2005年10月，党的十六届五中全会重新提出了建设社会主义新农村 的重大战略任务，这次提出建设社会主义新农村，其背景和含义与以前有很大不同，是在全面建设小康社会的关键时期、我国总体上经济发展已进入以工促农以城带 乡的新阶段、以人为本与构建和谐社会理念深入人心的新形势下，中央做出的又一个重大决策，是统筹城乡发展，实行"工业反哺农业、城市支持农村"方针的具体 化。

　　二、命题切入：问题、原因和对策

　　命题切入点一：统筹推进城镇化

　　城镇是人类的主要聚居地，也是生态系统中最为复杂的类型之一。城镇化从根本上说，就是有序吸纳农村剩余劳动力，使其走出农村进入城市，寻找到与 其相适应的职业，稳定地在城市居住并生活的过程，是社会经济生产力发展的必然趋势。中国农村地域广阔，农业人口巨大的背景决定了中国将走一条与西方工业化 国家不同的城镇化道路。

　　一、现存问题

　　在我国城镇化快速推进过程中，出现了一些问题，需要高度重视并加以解决。

　　(一)城镇化建设管理体制不顺

　　城镇化建设是一项复杂而庞大的系统工程，在行政管理方面涉及10多个部门，这些部门必须密切配合、步调一致，才能确保城镇化建设的高效运行。但 目前存在的问题是，一些地方在城镇化建设中还没有明确的牵头主管单位，不同政府职能部门从各自的职责范围和自身利益出发，分别对城镇化建设实施管理，条块 分割、政出多门、多头管理的现象比较普遍。这样不仅不利于城镇化政策的统一制定和实施，而且各项政策在执行中也难以形成合力，最终直接影响到城镇化建设的 进程。

　　(二)城镇化建设缺乏整体规划

　　在我国城镇化建设过程中，一些地方由于缺乏通盘考虑的整体规划，各城镇经济发展以自我为中心，小城镇与中心城市、小城镇与小城镇之间、小城镇与 周边乡村之间严重缺乏联系，基本处于封闭式运行，难以形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局，因重复建设而造成的资源浪费现象十分严重。如一些城镇 在发展工业的过程中，从本地或本部门利益出发，竞相上马火电厂，结果使火电厂遍地开花，电力生产过剩，导致了大量资源的严重浪费。

　　(三)盲目扩张引发负面效应

　　实现城镇化是建设社会主义新农村的必然选择，但城镇化建设必须建立在当地经济发展总体水平和城市承载能力的基础之上，任何脱离客观实际"拔苗助 长"式的小城镇建设都必将事与愿违。据媒体披露，当前一些地方不切实际地追求高城镇化率，以城镇化率的高低论英雄，盲目圈地"造城"或扩大城镇规模，最后 由于缺乏产业支撑而导致"土地城镇化"快于"人口城镇化"，形成了一批"空壳城镇"，进一步加剧了我国人均耕地面积极少的严峻形势。

　　(四)失地农民社会保障制度建设滞后

　　随着城镇规模的不断扩大，我国每年都有大量农民失去土地。在二、三产业相应发展的基础上，城镇会成为失地农民的"吸纳机".使他们由农产品的生 产者转变为工业产品的制造者或各项社会服务的提供者，使他们的身份由农民转换为市民;而缺乏产业支撑的城镇化却会成为无情吞噬农民利益的"老虎机"，使农 民由拥有一定耕地资源养家糊口的"有产阶级"，转变为失地失业、严重缺乏收入来源的"无产阶级"。

　　(五)低价征用土地严重损害了农民利益。

　　改革开放三十多年来，我国各级城镇政府以廉价征用农民土地的形式，每年都从征用、出让农村土地的收益中获益数千亿元，从而形成新时期更为严重的 土地征用、出让价格剪刀差，并远远超过改革开放前工农业产品价格剪刀差从农民身上转走的收益。在征用农民土地的过程中，城镇政府代表国家以土地所有者的身 份，常常以2万至3万元或者稍高一些的价格从农民手中征得土地，然后以数倍甚至数十倍的价格出让给开发商。在这场显失公平的交易中，处于弱势地位的失地农 民以极低的价格被"买断"祖祖辈辈赖以生存的土地，陷入了既非城市主人、又非土地主人的尴尬境地，不仅没有获得由农民转为"市民"所带来的欢乐及幸福生 活，反而成了小城镇发展中最直接、最无奈的受害者。

　　二、主要原因

　　(一)城乡二元隔离体制

　　长期以来，我国实施的城乡二元隔离体制，把城市和农村人为地划分成两个界线分明的阵营，一个阵营由市民组成，一个阵营由农民组成。为了确保这两 大阵营划分上的稳定性，国家还在他们之间划了一道"天河"--严格的户籍管理制度。市民在就业、住房、教育、医疗、保险、劳保、福利等方面处处可以享受到 党和政府给予的相对丰厚的优惠政策，而农民在这些优惠政策面前大多只能隔岸观火，望梅止渴。虽然目前不少地方正在积极推进小城镇户籍制度改革，个别大城市 的户籍制度改革也有了较大的动作，但是，这一改革从总体上看仍然没有迈开实质性的步伐，农村劳动力的自由流动仍存在诸多制度或政策性障碍。由于进城安居和 社会保障等问题长期得不到解决，不少进城务工的农民在城镇拼搏数年后又回流到农村，形成逆向转移，这一现象已成为影响城镇化进程的重要制约因素之一。

　　二)农民接受教育程度整体偏低

　　长期以来，我国农村义务教育在教学环境、师资力量等方面与城市相比存在着较大差别，严重影响了农民接受教育程度和整体素质的提高。严重偏低的文 化素质，使农民进城务工后绝大多数只能在脏、苦、累的体力部门就业，劳动强度大，报酬低，严重影响了他们在城市的进一步发展。随着各类城镇就业岗位对劳动 力素质要求的越来越高，农村剩余劳动力转移和就业愈来愈面临严重的危机。这一历史现状无疑给我国靠减少农民来推动城镇化进程带来了极为不利的影响。

　　(三)农村剩余劳动力转移渠道不畅

　　与城镇相比，农村信息闭塞，农民对外部世界知之甚少，进城打工十分渴望得到有关方面的帮助。但由于多方面因素的影响，目前农民得到这方面的帮助 极少。农村剩余劳动力跨地区转移绝大多数仍是自发的，盲目的，他们中的许多人或找不到工作无功而返，或落人一些不法用工单位的圈套，累死累活到最后还讨不 来工钱，或找到了工作却只有极低的报酬等，这些都严重影响到农村劳动力向城镇的顺利转移。

　　(四)小城镇建设资金匮乏

　　在我国城镇化建设过程中，城镇政府一直承担着投资主体的重任，从基础设施到公用事业，从生产生活设施到各项社会服务设施等几乎包揽了所需的资 金。但自分税制财政体制改革以来，从中央到地方受财权上移、事权下移的影响，越往基层政府财力越紧张，绝大多数城镇政府除了确保党政机关运转所需经费之 外，根本没有用于搞城镇公共设施建设的财力，加上缺乏有效的投融资机制，不少地方小城镇建设资金严重匮乏，基础设施难以配套，各方面环境长期得不到改善， 严重影响了小城镇建设的进程。

　　(五)小城镇工业化水平低

　　受传统习惯、地理位置、矿产资源、人才及金融环境等方面因素影响，我国不少乡镇，尤其是经济欠发达地区的乡镇工业化水平相当低。近年来各地乡镇 企业和民营企业虽然有了长足发展，但由于受现行土地制度的制约，这些企业大多都分散在村落，难以对扩大当地城镇规模作出贡献。一些地方虽然设立了工业园 区，但真正能引来的好项目并不多，难以对当地经济发展起到强力推动作用。极低的工业化水平是城镇化建设过程中最致命的障碍因素之一。

　　三、对策建议

　　城镇化发展是一个缓慢的渐进的历史过程。在这个历史过程中，我们既不能坐等观望，也不能急功冒进，必须遵循客观经济规律，以科学严谨的态度，切 实解决城镇化建设中出现的各类问题及障碍因素，积极稳妥地推进城镇化进程，不断增强小城镇对农村及农业经济的辐射力和带动力，为社会主义新农村建设注入更 多的生机与活力。

　　(一)建立健全完善的城镇化建设管理体制

　　建议在省、市、县发展和改革委员会设立"小城镇建设管理委员会"，以小城镇建设各相关部门为成员单位，统一部署、管理和协调小城镇建设过程中整 体规划的编制、审核，各项政策措施落实的监督管理，小城镇规划执行情况的考核验收等等，促使小城镇合理布局、资源有效配置和各小城镇之间的协调发展，从而 达到小城镇建设经济及社会效益的最大化和建设成本的最小化。

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